中国互联网信息规制存在的问题之二：立法落后，问题突出

       检视我国互联网信息规制，在取得巨大成效的同时，不难发现在一定程度上还存在无视网络这一新生事物自身特性的现象，面对汹涌而来的舆论监督潮，心存恐惧，应对失据。受这种陈腐观念的支配，在立法和执法过程中一味强化行政管制，多见政府权利、网民义务，少见政府责任、网民权利。盘点我国近几年的网络整风运动所收到的实效，严苛的互联网信息管制政策虽然在短时间内起到了净化网络的作用，但也不可避免地殃及了一大批内容合法的网站，抑制了互联网的生机与活力。这一饱受互联网业界诟病的不合理规制政策，如今已沦为他国轮番攻击的靶子。

       立法落后，问题突出

       由于互联网牵扯面太广，加之我国立法技术低下的制约，不难发现我国互联网信息监管立法不是脱离群众，就是越权立法；不是管制太死，就是过于理想化；不是争抢立法，就是立法滞后。而制定出来的政策，还经常面临朝令夕改的窘境。

       首先，立法层级低，有越位之嫌

       由于互联网信息规制对象涉及公民知情权、表达权、参与权和监督权等宪法性权利，根据《立法法》相关规定，应该由全国人大进行立法。而目前的立法实践中，我国互联网信息立法大多以行政法规、部门规章或者地方立法的形式出现，不仅显得位阶太低，还有越权立法之嫌。如工信部制定的论坛备案制度，杭州地方人大通过的网络实名制以及国务院新闻办公室、信息产业部联合发布的《互联网新闻信息服务管理规定》就属此类。

       其次，立法内容死，管制色彩浓

       权力最容易被滥用，法律规制的重点，应重在治官，而非治民。然而翻看所有关于互联网信息规制方面的立法，大多数是从管理的角度去规定被管理者应该如何做，鲜见对公民权利和业界自主经营权的保护性规定。2010年12月16日，中国工业与信息化部组织全国域名注册服务及管理机构，在北京召开专项行动会议。会上传出消息，中国除了不解析未备案域名外，境外注册的国际域名将不得用于中国业务。会议还透露，官方将通过一系列的技术手段，对部分已建站的在境外注册的域名进行监管，并对国外的注册商实施相应的管制措施，杜绝中国网站利用境外注册域名和建站来逃避打击。同时会议还讨论了有关境外企业开展中国业务时使用网站的管理草案。今后将对一些在中国开展业务的外国企业的域名和网站实施监管，这些企业在中国开展业务所用的域名必须通过国内的注册商注册，在境外注册的域名将不得用于开展中国业务。业界人士预计，这意味着中国互联网将实行前所未有的域名“白名单”制度。一旦该措施真正施行并大规模推广，除少数国际性的大网站外，没有主动“备案”，或者无法通过监管部门“备案”的网站将予以屏蔽。中国互联网或将步朝鲜、伊朗后尘，成为与世隔绝的局域网。域名白名单制度，是一个极端保守的闭关锁国举措。除了朝鲜、伊朗等国家外，哪怕是极端封闭的阿拉伯国家都没有采取这么野蛮的禁锢制度。如果真正加以推行，中国互联网产业将岌岌可危。

        第三，立法理想化，不切实际

       为根除网络不良信息，工信部意图通过域名备案等管理措施来达到一劳永逸的规制效果。为此，CNNIC[1]要求，2009年12月14日9点之前注册的域名，需要提交实名认证资料审核，未通过实名认证的.CN域名已经或即将被CNNIC停止解析。2009年12月14日9点之后注册的域名，注册当时就要提交注册审核，审核通过后才能使用。在收紧对.CN域名管理的整治活动中，不良信息网站通过关闭.CN域名，启用中国不具有管理权限的国际域名，轻而易举就化解了工信部劳民伤财的大动作。这一繁琐的.CN域名备案制度，倒是殃及到一大批正常经营的无辜网站。不少企业和个人站长对CN域名失去了信心，改用管理宽松的国际域名。2010年4月份.CN域名总量跌破1000万，3个月内锐减近400万个[2]。工信部这一考虑欠妥的理想化备案举措，除了徒增业者纷扰，阻碍行业发展之外，对互联网不良信息规制并没有起到多大作用。

       第四，立法脱离群众，缺乏群众基础

       我国制定了大量的互联网信息管理法规，鲜见公开征求群众意见，似有脱离群众，闭门造车之嫌。2010年02月23日，工信部向各地通信管理局等单位印发《进一步落实网站备案信息真实性核验工作方案(试行)》通知，要求“接入服务单位必须在本单位备案现场采集并留存网站负责人彩色正面免冠照”。网站负责人除须赶赴接入商处现场拍照备案外，还要与接入商共同签署信息真实承诺书，方可完成网站信息真实性核查工作。工信部要求在2010年9月底前，各地接入商要完成对其接入网站备案信息的自查、更新工作。拍照备案实行谁接入谁负责的原则。网站服务器如果在省外接入，原则上站长需要到省外网络公司所在地进行拍照备案。根据这个规定，为了减少去外地拍照备案的高昂成本，将迫使网站经营者选择租用本地服务器。而实际情况是，开办一个网站所需的网站空间，早已不限于本地。通过网上支付，任何一个人都可以租用或购买世界各地任何一处存储空间。当前，不少网站租用的服务器或者虚拟主机空间都远在他乡异国。对于多数网站经营者来说，千里迢迢去服务器所在地进行拍照备案以及办理各种手续，非常不现实。同时无谓的高昂花费，也令中小网站站长不堪重负。拍照备案制度无形中提高了广大站长的运营成本，也打击了国内企业网站建设的积极性。一名小企业网站负责人为此抱怨道，“这个制度的实行意味着，一个穷人几乎不可能开办自己的网站。网站现场拍照备案自实施以来，繁琐的流程，高昂的花费一直困扰着中小型企业网站。”自推行机房现场拍照备案以来，不少心灰意冷的中小网站经营者，被迫放弃了自己心爱的网站。据统计，截至2010年12月底，我国域名总数下降为866万，其中.CN域名435万。网站数量下降到191万个，.CN下网站为113万个，占网站整体的59.5%。截至2011年6月底，.CN域名继续呈下降趋势，半年间减少49.0734万个。中国互联网网络信息中心指出，网站数量的下降与国家加大互联网领域的安全治理有关。[3]而不愿放弃的中小站长们大多转而选择无需繁琐手续的海外域名和空间来规避监管。

        第五，多头立法，矛盾重重

       在我国，国家互联网信息办公室[4]是互联网信息指导机关，工信部和公安部是在国家互联网信息办公室指导下的互联网主管机关，其他部委局办也都具有相关的管理权限。在互联网信息规制上，由于缺乏协调，各个机关往往自行其是，以致矛盾重重。国务院新闻办公室在《中国互联网状况》白皮书（2010年度）宣称中国现有上百万个论坛，2.2亿个博客用户。中国的网站十分注重为网民提供发表言论的服务，约80%的网站提供电子公告服务。公民依法享有互联网上充分的言论自由。2011年7月14日，国务院新闻办公室公布《<国家人权行动计划(2009－2010年)>评估报告》指出：近年来，互联网成为公民行使表达权利的新渠道。中国境内现有网站552万个、论坛上百万个，博客用户2.95亿个。据抽样统计，网民每天发表的言论达300多万条，超过66%的中国网民经常在网上发表言论，充分表达思想观点和利益诉求。无论是依据白皮书，还是根据评估报告，我们不难看出国务院新闻办公室把论坛看成是公民行使表达权、监督权、参与权和知情权的重要渠道，是认可论坛的合法地位的。然而，令人匪夷所思的是，根据工信部严厉推行的论坛备案制度，为公民提供言论自由空间，获国务院新闻办公室肯定的中国上百万个论坛中，99%以上又被工信部烙上了“黑户”的印记，成了备受打压的对象。

       第六，立法滞后，应对不力

       对于互联网目前出现的利用网络水军、五毛党操控舆论等新问题，目前缺乏相应法规予以有力回应。随着互联网的飞速发展，互联网作为一种新的信息传播渠道，已深入人们的日常生活，网民言论已达到前所未有的活跃度。不论是国内还是国际重大事件，都能在网上快速形成舆情，进而迸发出巨大的舆论压力，达到任何部门，任何单位都无法忽视的地步。互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。因此，网络舆情危机公关业务应运而生。为了谋取不正当的利益，一些机构、企业等新闻事件主角，要么雇佣公关公司代言，要么利用发贴机[5]、网络水军和五毛党来冒充普通网民，企图操控网络舆论，进行非法网络公关。“网络公关”途径之一就是通过金钱开道，勾结网站管理员，出钱删帖，或者把歌功颂德的“正面信息”帖子人为置顶。“网络公关”途径之二就是使用发帖机和网络水军或者把“负面信息”帖子石沉大海，或者把歌功颂德的“正面信息”帖子，通过反复顶帖，利用论坛排序规则来实现“暴力”置顶。发帖顶帖造势，既可以由发贴机软件完成，还可雇请网络水军[6]来完成。近年来，一些地方还成立了自己的网宣队伍来宣传政府的正确做法，辟除谣言，引导舆论。回应网民批评，与网民进行有效沟通，这本是好事。但是一些地方，一些官员却念错了经。为了掩盖公民的合理批评，不惜动用五毛党[7]等不正当公关手法，假扮网民发帖粉饰太平，控制负面舆情，掩盖民意，与民间使用的网络水军一道，加剧了网络乱象。“网络公关”途径之三，通过SEO[8]手段，利用搜索引擎排名规则，可以将网上搜出来的正面信息，提升到搜索引擎显著位置，而把负面信息从搜索引擎中剔除掉，或者沉降到最不引人注目角落。“网络公关”途径之四，滥用职权，强行删帖。个别政府官员唯恐丑行曝光，往往借口维稳，不当使用公权手段强令屏蔽删贴，为自己或他人见不得光的丑行捂盖子。而令人遗憾的是，面对上述种种非法网络公关，现行法律却没有提供很好的解决之道。立法的滞后在一定程度上导致监管部门应对乏力。

        第七，政策多变，朝令夕改

       纵观我国互联网管理制度，可谓忽左忽右，朝令夕改，走向一直不明朗。如.CN域名管理，.CN域名之前不允许个人注册，后来以1元一个的雷霆风暴放开普及个人注册，再到现在又重新禁止个人注册，政策变化实在太快。又如论坛备案管理，在论坛备案制度推行之前，国家放开不管，到后来工信部突然推行备案制度，大多数合法论坛一夜之间，变成了非法论坛。在是否关停论坛的问题上，也是千差万别。一些地方对没有通过专项备案的论坛一律关闭；一些地方，则可以有条件开放。遇到敏感时期，暂时关闭一段时间，过后，又可以再行开放。关不关，什么时候关，全凭监管部门喜好。

         (本文首发中国互联网法务网，摘自邓杰律师所撰写的《论互联网信息的保护与规范》一文，如需转载，但要完整保留相关信息，否则视为拒绝转载，并保留追究相关侵权责任的权利。)