《移动互联网应用程序信息服务管理规定》对平台民事责任的影响

《移动互联网应用程序信息服务管理规定》对平台民事责任的影响

  本文作者：姚志伟、林选

  姚志伟：广东财经大学法学院教授；林选，广东财经大学智慧法治研究中心研究人员。

避风港规则并未终结

——《移动互联网应用程序信息服务管理规定》对平台民事责任的影响

  摘要：近日，国家网信办发布了修订后的《移动互联网应用程序信息服务管理规定》，该规定对于促进规范移动应用信息服务行业健康发展具有重要意义。“管理规定”第八条第一款规定：“应用程序提供者应当对信息内容呈现结果负责。”有观点认为该规定会影响平台的民事责任，导致中国避风港规则的终结。这种理解是错误的，该规定不影响平台的民事责任。仅从文义出发，“管理规定”第八条第一款具有解释为否定避风港规则的可能性；但是从体系解释来看，“管理规定”为规范性文件，不可能在没有上位法依据的情况下，与明确规定避风港规则的《民法典》等上位法相冲突。从“管理规定”的内部体系来看，违反第八条第一款导致的责任也是行政责任而非民事责任。从后果主义考量来看，避风港规则是支撑互联网产业发展的基础性法律，为世界各国各地区法律所普遍规定，如果将其否定，将不利于互联网产业的健康发展。

  2022年6月14日，国家互联网信息办公室（以下简称：国家网信办）发布了修订后的《移动互联网应用程序信息服务管理规定》（下文也简称为“管理规定”），该规定对于规范移动互联网应用程序信息服务，促进相关市场健康发展具有重要意义。值得关注的是，“管理规定”第八条第一款的表述：“应用程序提供者应当对信息内容呈现结果负责，不得生产传播违法信息，自觉防范和抵制不良信息。”有观点担心此规定意味着中国的避风港规则已被终结，互联网平台经营者（下文也简称“平台”）需要为第三方发布的侵权信息内容直接承担民事责任，我们认为这种担心是不必要的，也是误读了此款规定，中国的避风港规则[1]并未终结。需要说明的是，本文中的中国避风港规则指的是以《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）和《中华人民共和国电子商务法》（以下简称“电子商务法”）《信息网络传播权保护条例》相关条款为中心的规则群，避风港规则仅规定民事责任。因此，本文也不讨论“管理规定”第八条第一款对平台行政责任的影响。

  一、文义解释可能得出中国避风港规则终结的错误结论

  如果完全从“管理规定”第八条第一款的文义出发进行解释，可能会得出平台无法进入避风港，为侵权的第三方信息内容承担民事责任的结论，这也就意味着避风港规则的终结。

  我们先简要回顾下避风港规则：避风港规则的一个重要前提是区分了内容提供者（ICP）和技术服务提供者（ISP），平台就是典型的技术服务提供者。内容提供者需要为其发布的侵权信息内容承担直接侵权责任；对平台而言，侵权的信息内容是由第三方发布的，平台是否要为第三方的信息内容承担侵权责任需要按照避风港规则来进行衡量，如果平台对于第三方信息内容侵权不是知道或者应当知道，且在收到侵权通知后，及时采取了必要措施制止了侵权，则不承担侵权责任。

  回到“管理规定”第八条第一款，完全从文义解释的角度来看，似乎可以得出平台需要为第三方发布侵权信息内容承担侵权责任，且此种责任承担不需要考虑避风港规则的结论。其一，应用程序既包括内容提供者，也包括平台（例如微博、知乎、大众点评等），“应用程序提供者应当对信息内容呈现结果负责”从文义上看就意味着无论是内容提供者还是平台都应当对信息内容呈现结果负责。其二，第八条第一款还规定了“不得生产传播违法信息，自觉防范和抵制不良信息”。结合国家网信办之前发布的《网络信息内容生态治理规定》（以下简称“治理规定”），第八条第一款中的“生产”对应的是“治理规定”中的“网络信息内容生产者”，“传播”对应的是“治理规定”中的“网络信息内容服务平台”。因此“生产传播”一起使用，也就意味着第八条第一款既规制内容提供者也规制平台。平台同样需要对信息内容的呈现结果承担责任。其三，“对信息内容呈现结果负责”的表述在国家网信办2021年发布的《关于进一步压实网站平台信息内容管理主体责任的意见》中已经出现，在该意见中，其明确要求“网站平台”对信息内容呈现结果负责，从文义上看，这里的“网站平台”中就已经包含了平台。其四，“对信息内容呈现结果负责”的表述是模糊的，仅从文义上看，也不能排除平台对侵权的第三方信息内容承担民事责任，因为民事责任也可以被认为是一种对“结果负责”的形式。其五，“管理规定”的效力位阶虽然仅为规范性文件[2]，但是其仍可能对民事司法裁判产生影响。[3]

  上述解释可能会在以下两个路径的司法个案中被提出：第一种路径是认为第八条第一款意味着平台为第三方信息内容承担直接侵权责任。当平台以避风港规则进行抗辩时，这种路径强调第八条第一款已经意味着平台不再能够进入避风港，而是应承担直接侵权责任。这种观点十分简单明了，但被法院认可的可能性很小。[4]第二种路径是不直接否定避风港规则，而以注意义务为中心，较为巧妙地让平台承担侵权责任，架空避风港规则。第二种路径不直接强调平台不能进入避风港，而是认为第八条第一款规定的“对信息内容呈现结果负责”和“不得传播违法信息”意味着平台需要对第三方侵权信息内容负有较高的注意义务，而平台上存在侵权信息内容意味着平台没有尽到该种注意义务，从而被认定为应当知道侵权而未采取必要措施，需要承担侵权责任。[5]这种思路并没有直接否定避风港规则。但是，通过普遍性的提高平台的注意义务水平，实质性地的阻止了平台进入避风港，架空了避风港规则。

  虽然从“管理规定”第八条第一款的文义出发进行解释，可以得出上述结论，但是上述结论是错误的，这也是下文要论证的。

  二、从体系解释来看，“管理规定”第八条第一款不影响平台民事责任

  （一）从上下位法的关系来看，“管理规定”第八条第一款不影响平台民事责任

  其一，如果认为“管理规定”第八条第一款影响了平台民事责任，平台不能进入避风港，将导致作为规范性文件的“管理规定”否定了法律确定的避风港规则，下位法抵触了上位法，所以这个解读是错误的。“管理规定”是国家网信办制定的规范性文件，其效力位阶低于法律、行政法规和部门规章。避风港规则在《民法典》《电子商务法》《信息网络传播权保护条例》中已有明确规定。在法律位阶上，“管理规定”属于《民法典》与《电子商务法》《信息网络传播权保护条例》的下位法。将“管理规定”第八条第一款解释为规定平台不能进入避风港，无疑是一种错误解读，因为作为下位法的“管理规定”无法否定上位法已然确定的相关规范，这样的解释会造成下位法与上位法的抵触。

  其二，作为“管理规定”效力来源的上位法都未否定避风港规则，“管理规定”不可能在无上位法依据的情况下，来否定避风港规则。“管理规定”作为规范性文件，其效力来源于更高位阶的法律、行政法规和部门规章，正如凯尔森所言：“低级规范的创造由高级规范决定，高级规范又由另一更为高级的规范决定，最终构成法律秩序的统一体”[6]“管理规定”第一条阐述了其效力来源：“根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国未成年人保护法》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《网络信息内容生态治理规定》等法律、行政法规和国家有关规定，制定本规定。”上述所列举的法律、行政法规和部门规章，都没有否定避风港规则的内容，作为规范性文件的“管理规定”，不可能“无中生有”地否定避风港规则。因此，将“管理规定”第八条第一款解读为影响了平台的民事责任，使其不能进入避风港是错误的。

  （二）从“管理规定”的内部体系看，第八条第一款也仅规定了行政责任，未规定民事责任

  从“管理规定”的内部体系看，其并未明确规定法律责任条款，但是“管理规定”第二十五条，作为引致条款，提示了违反管理规定，所导致的责任应该是行政责任而非民事责任。第二十五条规定：“应用程序提供者和应用程序分发平台违反本规定的，由网信部门和有关主管部门在职责范围内依照相关法律法规处理。”这里的“网信部门和有关主管部门”显然指的是行政部门，“在职责范围内依照相关法律法规处理”所导致的责任，无疑是一种行政责任，而不涉及民事责任。

  三、后果主义的考量：避风港规则失效阻碍互联网产业的健康发展

  避风港规则为互联网产业的发展提供了极为重要的法律环境支持，是互联网产业得以蓬勃发展的关键原因所在。[7]避风港规则对互联网产业发展起到基础性支撑作用，正因为如此，避风港规则被包括中国在内的世界各个国家和地区所普遍移植。避风港规则的制定，是考虑到技术服务提供者（包括平台在内）面对的是海量的第三方信息内容，其不可能对内容进行一一审查，如果让其为第三方信息内容承担侵权责任，技术服务提供者会不堪其负，因此，有必要限制其责任。《民法典侵权责任编》的权威释义载：“事实上，由于网络具有开放性的特征，网络信息十分庞杂，要求此类网络服务提供者（即ISP，笔者注）逐一审查，可能大量增加网络服务提供者的运营成本，阻碍网络产业的发展。”[8]如果避风港规则失效，平台需要为海量第三方信息内容的侵权而承担民事责任，这对于任何平台而言都是极大的负担，不利于互联网产业的健康发展。

  四、小结

  综上，如果仅从文义出发，“管理规定”第八条第一款具有解释为否定避风港规则的可能性，但是从体系解释来看，“管理规定”为规范性文件，不可能在没有上位法依据的情况下，与规定避风港规则的《民法典》《电子商务法》《信息网络传播权保护条例》相抵触。从“管理规定”的内部体系来看，违反第八条第一款导致的责任也是行政责任而非民事责任。从后果主义考量来看，避风港规则是支撑互联网产业发展的基础性法律，为世界各国各地区法律所普遍规定，如果将其否定，将不利于互联网产业的健康发展。因此，将“管理规定”第八条第一款解读为阻止平台进入避风港，终结避风港规则是错误的。“管理规定”第八条第一款仅影响平台的行政责任，而不影响平台的民事责任。

  注释：

  [1] 当然，这里的中国避风港规则是指中国大陆地区的避风港规则，下文如无特指，避风港规则即指中国避风港规则。

  [2] 国家网信办官网的政策法规栏目中，将修订前的《移动互联网应用程序信息服务管理规定》放在“规范性文件”目录下，那么可以认为修订后的《移动互联网应用程序信息服务管理规定》的效力位阶同样是规范性文件。参见国家网信办官网政策法规栏目，http://www.cac.gov.cn/zcfg/gfxwj/A090905index_1.htm，2022年6月16日访问。

  [3] 汪君.行政规范性文件之民事司法适用[J].法学家,2020(01).

  [4] 原因在于：其一，由于“管理规定”为规范性文件，在裁判过程中，仅可作为说理依据，而不能作为裁判依据，按照此思路判决面临没有合适法律规范可以援引作为裁判依据的困境。其二，司法裁判的主流趋势是承认避风港规则。

  [5] 法院在裁判中甚至可以援引《民法典》第一千一百九十七条作为裁判依据。

  [6] 参见［奥］凯尔森: 《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆 2013 年版，第193-194页；转引自汪君.行政规范性文件之民事司法适用[J].法学家,2020(01).

  [7] See Anupam Chander，How Law Made Silicon Valley，63 Emory Law Journal 639，640 ( 2014).

  [8] 黄薇主编：《中华人民共和国民法典侵权责任编解读》，北京：中国法制出版社2020年版，第135页。